ВАС ПРОВЕРЯЕТ ПРОКУРАТУРА
ВАС ПРОВЕРЯЕТ ПРОКУРАТУРА?Все работодатели, конечно, уже привыкли к периодическим проверкам различных контролирующих органов и относятся к ним более или менее спокойно. Но если проверяющий орган - прокуратура, то волнения и напряжения, как правило, больше. Чаще стали обращаться в прокуратуру за защитой своих интересов и работники. И это понятно, поскольку прокурор может не только проверить законность, например, увольнения работника, но и представлять его интересы в суде, и обжаловать вынесенные судом решения, что позволяет работнику не обращаться за квалифицированной помощью к адвокатам. О том, какие полномочия есть у прокурора, что чаще всего проверяет прокуратура, какие меры в отношении работодателя она может принять и что в этих случаях должен делать работодатель, вы узнаете из данной статьи.
Прокурорские полномочия
Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Проверке может подвергаться и соблюдение работодателями трудового законодательства.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) органы прокуратуры:
- осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
- информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Органы прокуратуры также в связи с осуществлением ими в соответствии с Законом о прокуратуре надзора вправе получать доступ к необходимой им для осуществления такого надзора информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.
Органы прокуратуры не подменяют контролирующие органы и не проводят самостоятельно плановые проверки юридических лиц, за исключением случаев осуществления прямого прокурорского надзора.
Обратите внимание! При осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования не применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при выполнении возложенных на него функций вправе произвести ряд действий.
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Полномочия прокурора │
└───────┬─────────────────┬─────────────────┬───────────────────┬──────────┘
\│/ \│/ \│/ \│/
┌───────────────┐┌────────────────┐┌────────────────┐┌─────────────────────┐
│Требовать от ││Вызывать ││Возбуждать ││Участвовать в │
│руководителей ││должностных лиц ││производство об ││судебных спорах, │
│и других ││и граждан для ││административном││опротестовывать │
│должностных лиц││объяснений по ││правонарушении ││противоречащие закону│
│организаций ││поводу нарушений││ ││решения, определения │
│необходимых ││законов ││ ││и постановления судов│
│документов ││ ││ ││ │
│и материалов ││ ││ ││ │
└───────────────┘└────────────────┘└────────────────┘└─────────────────────┘
Прокурорский надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина регламентирован Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 (далее - Приказ N 195).
Осуществление надзора за соблюдением трудового законодательства, как правило, закрепляется за отдельными прокурорскими работниками.
Основания для прокурорской проверки
Сначала напомним, что проверки, проводимые контролирующими органами, бывают плановыми и внеплановыми. Что касается проверок со стороны прокуратуры, как уже было сказано, органы прокуратуры не подменяют контролирующие органы и не проводят плановые проверки юридических лиц самостоятельно, за исключением случаев прямого прокурорского надзора.
В соответствии с Приказом N 195 систематически (независимо от поступления информации о состоянии законности) осуществляются лишь проверки законности правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами.
Надзорная функция прокуратуры заключается также в участии в процессе планирования, проведения и обработки результатов целевых проверок организаций, проводимых уполномоченными контролирующими органами.
К сведению. Прокуратура согласовывает ежегодные планы проверок органами государственного контроля. Сводный план плановых проверок размещается на сайте Генеральной прокуратуры и сайтах прокуратур субъектов. Согласованию с прокуратурой также подлежат внеплановые проверки, основанием проведения которых стали обращения граждан, организаций и государственных органов, органов местного самоуправления о фактах нарушений законодательства, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан (ч. 5 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).
Однако проверки соблюдения работодателями законодательства, в том числе трудового, прокуратурой осуществляются. Основанием для таких проверок могут быть:
- задание вышестоящей прокуратуры;
- обращение граждан, должностных лиц;
- сообщение средств массовой информации и т.п., а также другие материалы о допущенных правонарушениях;
- обобщение материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также других материалов, содержащее достаточные данные о нарушениях закона.
На основании полученного свыше задания или проведенной аналитической работы (например, выявляя нарушения законодательства по материалам судебной практики) прокурор составляет план проверок. При этом данные планы находятся в служебном пользовании, работодатели могут и не уведомляться о грядущей проверке. Тем не менее, как правило, работодателю о проверке все же сообщается как минимум за день - в целях согласования проверочных мероприятий, присутствия определенных должностных лиц, обеспечения наличия пакета необходимых документов и т.д.
Внеплановые проверки обычно совершаются по жалобам работников или сообщениям СМИ о нарушении прав работников в той или иной отрасли, организации.
Особое внимание при проверках исполнения работодателями трудового законодательства согласно Приказу N 195 прокуратуре рекомендуется уделять проверке выполнения обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выдаче зарплаты, а также проверке соблюдения законодательства организациями-должниками, в отношении которых применены процедуры банкротства, в том числе при проведении ими процедуры сокращения штата, ликвидации.
Обратите внимание! Для проведения проверки прокурор может привлекать к совместным проверочным мероприятиям специалистов из различных отраслей, а также сотрудников контролирующих органов - ГИТ, ФСС, Роспотребнадзора и др.
По Закону N 294-ФЗ контролирующие органы имеют право проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением, выездную проверку - только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (при внеплановой проверке требуется копия документа о согласовании ее проведения). Но поскольку положения Закона N 294-ФЗ не применяются к органам прокуратуры, единственное, что может предъявить прокурор для подтверждения своих полномочий, - служебное удостоверение. И тогда он может беспрепятственно входить на территорию и в помещения организации, иметь доступ к ее документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
Согласно ст. 5 Закона о прокуратуре прокурор не обязан давать какие-либо объяснения по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также передавать их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных п. 4 названной статьи.
Со своей стороны, работодатель в первую очередь должен:
- обеспечить беспрепятственный вход прокурора на территорию и в помещения организации;
- предоставить все необходимые документы, материалы и сведения об организации.
Обратите внимание! Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. А неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, как и уклонение от явки по его вызову, влечет за собой административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ и уголовную по ст. 294 УК РФ (ст. 6 Закона о прокуратуре).
Кроме того, работодателю, как и при любой проверке, следует обеспечить проверяющему комфортную деловую обстановку, но при этом помнить, что запрещено оказывать воздействие на прокурора с целью влияния на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности (ст. 5 Закона о прокуратуре).
Меры прокурорского реагирования
Итак, в случае обнаружения нарушений при проверке прокурор (заместитель прокурора) может отреагировать на них путем оформления следующих документов:
1) протест (ст. ст. 23, 28 Закона о прокуратуре);
2) представление (ст. ст. 24, 28 Закона о прокуратуре);
3) постановление о возбуждении административного производства (ст. 25 Закона о прокуратуре);
4) предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).
┌─────────────┐ ┌─────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Меры │ │Постановление│ │Направляется должностному лицу, │
│прокурорского│ │ ├─>│издавшему этот акт, в вышестоящий орган │
│ реагирования│ │ │ │или вышестоящему должностному лицу, в │
│ │ │ │ │суд X │
│ ├─>│ │ └────────────────────────────────────────┘
│ │ │ │ ┌────────────────────────────────────────┐
│ │ │ │ │Подлежит обязательному рассмотрению │
│ │ │ ├─>│работодателем не позднее чем в │
│ │ │ │ │десятидневный срок с момента поступления│
│ │ └─────────────┘ └────────────────────────────────────────┘
│ │ ┌─────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ │ │Представление│ │Выносится прокурором или его │
│ │ │ │ │заместителем в орган или должностному │
│ │ │ ├─>│лицу, которые уполномочены устранить │
│ │ │ │ │допущенные нарушения, и подлежит │
│ │ │ │ │безотлагательному рассмотрению │
│ ├─>│ │ └────────────────────────────────────────┘
│ │ │ │ ┌────────────────────────────────────────┐
│ │ │ │ │В течение месяца со дня внесения │
│ │ │ │ │работодатель должен принять меры по │
│ │ │ ├─>│устранению нарушений закона. О │
│ │ │ │ │результатах принятых мер должно быть │
│ │ │ │ │сообщено прокурору в письменной форме │
│ │ └─────────────┘ └────────────────────────────────────────┘
│ │ ┌─────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ │ │ Протест │ │Может быть вынесено при наличии │
│ │ │ ├─>│признаков административного │
│ │ │ │ │правонарушения и должно быть │
│ │ │ │ │мотивировано │
│ ├─>│ │ └────────────────────────────────────────┘
│ │ │ │ ┌────────────────────────────────────────┐
│ │ │ │ │Подлежит рассмотрению уполномоченным │
│ │ │ ├─>│органом или должностным лицом в срок, │
│ │ │ │ │установленный законом (ст. ст. 23.2 - │
│ │ │ │ │23.76, 29.6 КоАП РФ) │
└─────────────┘ └─────────────┘ └────────────────────────────────────────┘
Что касается предостережения о недопустимости нарушения закона, в силу ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
К сведению. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, совершившие нарушение, были подвергнуты уголовному преследованию согласно закону (ст. 27 Закона о прокуратуре). В силу п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
Отметим, что, с одной стороны, акт прокурорского реагирования не обладает силой принудительного исполнения, поскольку преследует цель понудить органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке. С другой стороны, поскольку прокурор - представитель государства и действует от его имени, требования, изложенные в акте прокурорского реагирования, носят обязательный характер.
В любом случае за неисполнение законных требований прокурора лицо, в адрес которого вынесен акт прокурорского реагирования, привлекается к предусмотренной законом ответственности. Так, согласно ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (ч. 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
И здесь возникает вопрос: может ли работодатель обжаловать акт прокурорского реагирования, ведь Законом о прокуратуре такая возможность не установлена?
В п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.
Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что оно нарушает их права и свободы либо возлагает на них незаконно какие-либо обязанности, то они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ.
Примечание. Обжаловать работодатель может только один акт прокурорского реагирования - представление.
Если же лицо не воспользовалось данной процедурой защиты своих нарушенных прав и по факту неисполнения представления прокурора возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ, то обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в представлении, лежит на прокуроре.
Например, Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Поволжский государственный технологический университет" (далее - учреждение) обратилось в суд с заявлением о признании незаконным представления прокурора. Заявление было мотивировано тем, что прокурор Мариинско-Посадского района Чувашской Республики вынес представление от 25.12.2014 "Об устранении нарушений трудового законодательства", которым предлагалось устранить нарушение учреждением трудовых прав работника Б., выразившееся в том, что Б. не перевели на работу, соответствующую ее состоянию здоровья, по медицинским показаниям.
По обращению Б. прокуратура проверила соблюдение трудового законодательства в учреждении, и в адрес заявителя было вынесено оспариваемое представление. В нем указывалось, что в нарушение требований ст. 73 ТК РФ при наличии в учебном заведении работы, не противопоказанной по состоянию здоровья, Б. не переведена на работу, соответствующую состоянию ее здоровья, согласно медицинским рекомендациям учреждения медико-социальной экспертизы.
Письмом от 23.12.2014 N 371 учреждение сообщило прокурору об отсутствии в учреждении подходящих вакансий для перевода Б.
Из материалов дела следует, что работники приняты на работу в соответствии с штатным расписанием, все должности в учреждении заняты. По мнению прокурора, учреждение обязано создать новую должность для предложения Б. работы, которую она может выполнять по состоянию своего здоровья. Однако по смыслу ст. 73 ТК РФ у работодателя такой обязанности нет, что и предусматривает увольнение работника.
Представление прокурора было признано решением суда незаконным (Апелляционное определение ВС Чувашской Республики от 18.05.2015 по делу N 33-1853/2015).
* * *
Подводя итог, можно отметить, что проверки прокуратуры, конечно, отличаются от проверок контролирующими органами. Прокурор имеет достаточно много возможностей, в частности в выборе проверочных мероприятий и определении перечня вопросов, необходимых для ее проведения, а у работодателя возможность подготовиться к соответствующей проверке есть не всегда. Да и права работодателя для таких случаев, в отличие от прав, перечисленных в Законе N 294-ФЗ, не установлены. Можно сказать, одни обязанности.
Если прокуратура пришла к вам по жалобе работника и вы знаете, что жалоба обоснованная, не дожидайтесь предписания или постановления прокурора и дальнейших судебных разбирательств, а устраните нарушение заранее. Если же вы не согласны с представлением прокурора (а они тоже ошибаются) - обжалуйте его.
Версия для печати Вернуться